“三權”換戶口被叫停讓農民進退有路
戶改啓動或倒逼土改提速
國務院日前發布的(de)《關于進一(yī)步推進戶籍制度改革的(de)意見》(以下簡稱《意見》)提出，完善農村産權制度，加快推進農村土地(dì)确權、登記、頒證，依法保障農民的(de)土地(dì)承包經營權、宅基地(dì)使用權。現階段，不得以退出土地(dì)承包經營權、宅基地(dì)使用權、集體收益分配權(即“三權”)作為(wèi)農民進城落戶的(de)條件。至此，以往少數地(dì)方政府以“土地(dì)換戶籍”的(de)做(zuò)法被叫停。
土地(dì)制度和(hé)戶籍制度并稱為(wèi)新型城鎮化的(de)制度基石。有專家認為(wèi)，土地(dì)制度改革需要盡快取得突破，否則可(kě)能會出現與戶籍制度改革不相匹配的(de)情況，*終拖累城鎮化進程。而随着戶改正式啓動，将促使農地(dì)确權等基礎工作進程進一(yī)步加快，相關法律修訂也将提上日程。
指向
《意見》明确完善農村産權制度
近日發布的(de)《國務院關于進一(yī)步推進戶籍制度改革的(de)意見》明确，将建立城鄉統一(yī)的(de)戶口登記制度，“農業”和(hé)“非農業”區分戶口性質的(de)城鄉二元戶籍制度将成為(wèi)曆史。不過，專家認為(wèi)，對戶籍制度改革不能就戶籍改戶籍，而是需要将與戶籍制度相聯系的(de)城鄉土地(dì)、保障、福利、公共服務、就業制度等聯動配套地(dì)開展改革。
針對土地(dì)制度的(de)配套改革，《意見》有着明确的(de)表述：完善農村産權制度。土地(dì)承包經營權和(hé)宅基地(dì)使用權是法律賦予農戶的(de)用益物權，集體收益分配權是農民作為(wèi)集體經濟組織成員應當享有的(de)合法财産權利。加快推進農村土地(dì)确權、登記、頒證，依法保障農民的(de)土地(dì)承包經營權、宅基地(dì)使用權。推進農村集體經濟組織産權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和(hé)集體經濟有效實現形式，保護成員的(de)集體财産權和(hé)收益分配權。
多位專家表示，實際上除了确權核實農村産權以外，農村産權制度改革的(de)核心是産權流轉，目前看來*途徑是發展農村産權流轉交易市場，提供相關的(de)産權、房産、土地(dì)等內(nèi)容的(de)信息咨詢；鑒定合同的(de)真實性和(hé)有效性；為(wèi)雙方當事人談判提供場所；協調處理(lǐ)糾紛等。
《意見》提出，建立農村産權流轉交易市場，推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運行。堅持依法、自(zì)願、有償的(de)原則，引導農業轉移人口有序流轉土地(dì)承包經營權。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的(de)十八屆三中全會精神，在尊重農民意願前提下開展試點。現階段，不得以退出土地(dì)承包經營權、宅基地(dì)使用權、集體收益分配權作為(wèi)農民進城落戶的(de)條件。
“在推進新型城市化過程中，政府應該把征地(dì)、戶籍、财政三方面的(de)制度改革統籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的(de)改革方案來從整體上推進，實現土地(dì)—财政—戶籍改革的(de)*突破。”中國人民大學(xué)經濟學(xué)院教授陶然稱，中國城鎮化需要戶籍土地(dì)改革聯動，防止出現戶籍制度改革被土地(dì)制度鎖定的(de)格局。
聯動
專家建議戶改土改同步推進
有專家曾表示，土地(dì)不能轉變為(wèi)财富，是戶籍制度改革與城鄉一(yī)體化的(de)阻礙之一(yī)。農民進城之後，實際上多數時候表現出“兩頭靠”的(de)特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農村土地(dì)，但土地(dì)并不能給他們帶來太多收益，所以出現大量“空心村”。
今後的(de)鄉鎮建設中，為(wèi)了解決資金問題，許多地(dì)方政府對土地(dì)制度改革寄予厚望。有人認為(wèi)，農民現在所擁有的(de)重要資産就是土地(dì)，這包括幾十年(nián)不變的(de)農地(dì)承包權以及宅基地(dì)使用權。如(rú)果能在政策上允許農村土地(dì)資産進入市場，無疑能夠激活沉睡的(de)土地(dì)資産價值，在保證農民利益的(de)同時，為(wèi)鄉鎮建設引入大量的(de)市場資金。
然而，因為(wèi)農民土地(dì)财産權保障缺乏制度安排，農民的(de)土地(dì)權益在很大程度上是模糊的(de)，農民缺乏明确的(de)制度預期，所以一(yī)些地(dì)方政府進行了如(rú)“土地(dì)換社保、土地(dì)換戶籍”等不合理(lǐ)的(de)嘗試。雖然在部分地(dì)區這種交換看似在平穩開展，而實際上，據有關部門統計，高(gāo)達九成受訪農民不願交地(dì)換非農戶口，這中間出現了很多諸如(rú)強迫交換、強行征地(dì)等侵犯農民權益的(de)行為(wèi)。
“現有的(de)戶籍制度和(hé)土地(dì)制度看似一(yī)個管地(dì)，一(yī)個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一(yī)位業內(nèi)專家告訴《經濟參考報》記者，農民的(de)退出權和(hé)自(zì)由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分的(de)保證，而如(rú)今戶籍改革已經啓動，相應的(de)土地(dì)制度改革如(rú)果不盡快取得突破，有可(kě)能會出現兩種制度不相匹配的(de)情況，*終拖累城鎮化整體進程。
複旦大學(xué)社會發展與公共政策學(xué)院教授任遠也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地(dì)制度改革的(de)聯動性。農村流出地(dì)的(de)土地(dì)制度安排對于農村人口遷移和(hé)城鎮化選擇具有影響。小城鎮和(hé)中等城市的(de)移民更加有願意獲得流入地(dì)城鎮的(de)戶籍，而來自(zì)農村的(de)移民對于獲得城鎮戶籍的(de)期望則相對較弱，這是與擁有農村土地(dì)的(de)因素相聯系的(de)。因此，合理(lǐ)處理(lǐ)農村土地(dì)制度改革和(hé)戶籍制度改革的(de)關聯性，對于推動農村人口離(lí)開土地(dì)進入城市，對于妥善協調人口遷移和(hé)城鎮化的(de)關系尤其必要。
任遠認為(wèi)，農村土地(dì)産權應逐步和(hé)戶籍身份脫鈎，要将農村土地(dì)轉換為(wèi)農村居民的(de)法人财産權。通過積極發展基于農村土地(dì)财産權的(de)市場流轉體制，可(kě)以幫助農民能夠根據自(zì)身的(de)理(lǐ)性選擇，擺脫土地(dì)對遷移和(hé)進入城鎮的(de)束縛，從而自(zì)覺地(dì)選擇遷移流動。
配套
确權、修法等基礎工作進程加快
随着戶改正式啓動，将促使農地(dì)确權等基礎工作進程進一(yī)步加快，相關法律修訂也将提上日程。一(yī)位接近國土資源部的(de)專家表示，就現階段而言，戶籍改革的(de)推進，将促使農地(dì)确權等基礎工作的(de)進程進一(yī)步加快，相關法律的(de)修訂也會再次提上日程。作為(wèi)上述改革的(de)基礎工作，農村産權制度改革已納入國土部今年(nián)的(de)重點工作中，農村土地(dì)所有權和(hé)使用權的(de)确權登記工作正在推進。但從操作層面來看，*為(wèi)現實的(de)一(yī)點，在于保障城鎮化進程中的(de)農民權益。
而據記者此前獲得的(de)消息，目前全國農村集體土地(dì)所有權确權登記發證率已超過九成，安徽和(hé)四川已經确定将開展整省農村土地(dì)确權頒證的(de)試點，另外要力争用5年(nián)時間基本完成全國農村土地(dì)承包經營權确權登記頒證。對此，中國農業科學(xué)院農經所所長(cháng)秦富表示，隻有通過确權頒證，才能确定土地(dì)對應的(de)權屬關系，才能随即展開其他各項改革工作。
而據中央農村工作領導小組辦公室副局長(cháng)趙陽日前确認，除了加快推進農村土地(dì)确權登記辦證工作，依法保障農民土地(dì)承包經營權和(hé)宅基地(dì)使用權以外，同時也正在積極推進農村集體經濟組織産權制度的(de)改革，探索集體經濟的(de)有效實現形式，切實保護農民作為(wèi)集體經濟組織成員的(de)集體财産權和(hé)收益分配權。
對于進城落戶的(de)農民是否有償退出“三權”，趙陽強調，應該充分尊重農民的(de)意願。新型城鎮化是一(yī)個很長(cháng)的(de)曆史過程，在農民進城的(de)過程中，不僅是他們自(zì)身需要有一(yī)個逐步适應的(de)過程，在這個過程中間，作為(wèi)城市政府方面，要為(wèi)他們提供均等化的(de)公共服務，也有一(yī)個承受能力的(de)問題，還有一(yī)個逐步完善的(de)過程。之所以文件提出來，要保留進城農民的(de)三項權利，就是要讓他們進退有路，使城鎮化過程更加平順、更加和(hé)諧。
法律法規方面，按現在的(de)農村土地(dì)承包法規定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區的(de)市，轉為(wèi)非農業戶口的(de)，應當将承包的(de)耕地(dì)和(hé)草(cǎo)地(dì)交回發包方。承包方不交回的(de)，發包方可(kě)以收回承包的(de)耕地(dì)和(hé)草(cǎo)地(dì)”。這客觀上留下了農民進城必須放棄三權的(de)法律依據。專家認為(wèi)，對此需要盡快予以修訂，另外《土地(dì)管理(lǐ)法》的(de)修訂也應盡快。
“土地(dì)是留是流，由農民自(zì)己決策。”此外，專家還建議，在推進戶籍制度改革中，要對土地(dì)問題作出更為(wèi)具體的(de)說明。
