33歲的(de)郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮的(de)一(yī)名村民，在成都市從事家政服務已近8年(nián)。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年(nián)收入從過去(qù)每月的(de)1500元漲至2500多元，但她還是希望将戶口留在家鄉。“大城市生活成本比老家高(gāo)多了。在老家，自(zì)己有地(dì)，吃喝不愁。”
在國務院新出台的(de)《關于進一(yī)步推進戶籍制度改革的(de)意見》中，将在2020年(nián)實現1億左右農業轉移人口和(hé)其他常住人口在城鎮落戶作為(wèi)一(yī)項重要目标。然而《經濟參考報》記者近期在浙江、河南、四川、陝西、江西等地(dì)采訪時卻發現，盡管各地(dì)均出台了政策推進戶籍制度改革，但相當數量的(de)農民卻因擔心自(zì)己原有利益受損和(hé)難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進城不落戶”的(de)現象突出，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的(de)“逆城鎮化”現象。
戶口利益鏈此消彼長(cháng)
農民落戶城鎮顧慮多
浙江省公安廳人口管理(lǐ)與服務總隊總隊長(cháng)阮文廣認為(wèi)，随着經濟快速發展、城鄉建設不斷加快和(hé)社會利益格局持續調整，農村戶口背後的(de)利益鏈越來越長(cháng)，城鎮戶口背後的(de)利益鏈越來越短(duǎn)，農業轉移人口進城落戶意願不強的(de)趨勢還可(kě)能進一(yī)步加劇。
和(hé)郝芳芬一(yī)樣，在勞務輸出大省四川、河南等地(dì)，大多數農民工對在城鎮落戶“顧慮較多”。國家統計局河南調查總隊2013年(nián)底的(de)一(yī)份調研報告顯示，盡管當前農業轉移人口成為(wèi)城鎮居民的(de)意願較為(wèi)強烈，超過八成的(de)農民願意在城鎮就業生活，但在城鎮落戶的(de)積極性并不高(gāo)，商丘市願意落戶城鎮的(de)農村轉移就業人口比例不足5％。
在人口流入大省浙江，由于擔心不能在城鎮長(cháng)期穩定就業，對流出地(dì)農村的(de)既得和(hé)預期利益又難以割舍，在流入地(dì)落戶的(de)意願也并不強烈。據2014年(nián)2月該省流動人口流動狀況抽樣調查，“希望在居住地(dì)落戶的(de)”僅占8.5%，大部分流動人口更看重務工收入、子(zǐ)女就學(xué)和(hé)社會保障等問題。
河南省許昌縣尚集鎮羅門村村民完海亮(liàng)“一(yī)輩子(zǐ)窮在戶口上”的(de)遭遇正是許多農民“進城不轉戶”心态的(de)注腳。近4000口人的(de)羅門村，2000多個勞動力全部在外務工，800多戶中在市縣購房者多達100多戶，但戶口都留在村裏。2004年(nián)農業稅廢除後，完海亮(liàng)借在鄭州工作之機，花費數萬元将全家4口的(de)戶口遷到了鄭州，此後企業倒閉，失業多年(nián)連社會保險的(de)費用都難以為(wèi)繼，無奈之下，2012年(nián)，完海亮(liàng)花費2萬多元為(wèi)村裏打井、修路，得到村民許可(kě)，又重新将戶口遷回了農村。
落戶成本成“硬骨頭”
城鎮承載能力有限
據中國社科院發布的(de)《中國城市化發展報告2012》，在社會保障和(hé)公共服務配套上，農民市民化的(de)平均成本為(wèi)10萬元/人，進入大城市的(de)成本還将成倍增加。《經濟參考報》記者在浙江、四川、江西等地(dì)追蹤采訪時發現，落戶成本高(gāo)是許多戶籍制度改革參與者們*的(de)顧慮。
教育問題一(yī)直是進城務工人員*關注的(de)話題。近年(nián)來，各地(dì)大力解決進城務工人員子(zǐ)女的(de)就讀問題。随着大量農民工子(zǐ)女流入城鎮，給地(dì)方财政帶來了一(yī)些負擔。成都市教育局局長(cháng)呂信偉曾給記者算過一(yī)筆(bǐ)賬：成都現有義務教育階段外來務工子(zǐ)女36萬人，每人每年(nián)财政轉移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬元以上。
“隻要農民工落戶南昌，其子(zǐ)女入學(xué)和(hé)當地(dì)城市居民子(zǐ)女入學(xué)并無政策上的(de)差異。”南昌市教育局義務教育工作處楊雪飛(fēi)介紹。經測算，若南昌新增100萬城市人口，預計學(xué)生将增加20萬人。而要在短(duǎn)時期建立一(yī)批師資合格的(de)教師隊伍、能夠提供合格教育質量的(de)學(xué)校非一(yī)朝一(yī)夕之事。
城市基礎設施的(de)配套也成為(wèi)戶籍改革後城鎮化面臨的(de)突出問題。以自(zì)來水供給為(wèi)例，今年(nián)以來，鄭州城區因幹旱問題已發生兩次供水危機。按照規劃到2020年(nián)，鄭州市中心城區人口要達到700萬，而目前僅為(wèi)300多萬。鄭州市自(zì)來水公司的(de)規劃顯示，為(wèi)了配套人口增長(cháng)，鄭州市将新建7個水廠，供水能力達到214萬立方米，為(wèi)目前鄭州市供水能力的(de)數倍。但一(yī)個尴尬的(de)現實是，目前僅有一(yī)座水廠在建，其餘規劃僅停留紙面，周邊水源呈現枯竭态勢。而河南省電力公司也反映，當前，随着人口向城鎮的(de)集聚，鄭州等大城市和(hé)縣域農電的(de)迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和(hé)農村超負荷區域存在擴大化趨勢。而龐大的(de)電網新建和(hé)擴容投資以及供地(dì)等問題都日漸凸顯。
“當前城鎮承載農業轉移人口市民化的(de)能力比較有限。近年(nián)來浙江省各地(dì)的(de)環境污染、交通擁堵、房價和(hé)生活成本上升、就學(xué)就醫資源緊張等‘城鎮病’已逐漸顯現。”阮文廣說，“以2300萬流動人口基數計算，全省農業轉移人口市民化總成本将達2.3萬億元，而2013年(nián)浙江省地(dì)方财政收入為(wèi)3797億元。”
統籌城鄉一(yī)體化
促進人口雙向流動
專家認為(wèi)，需要在制度設計上考慮到農民的(de)利益和(hé)意願，通過市場化手段和(hé)利益贖買選擇來保障農民的(de)自(zì)由選擇權，而不是采取強制性和(hé)強迫性措施。
河南省發改委主任孫廷喜認為(wèi)，城鎮化的(de)科學(xué)推進必須确保農民的(de)利益不受損害，要積極推進農村土地(dì)承包經營權登記試點、農村宅基地(dì)确權登記頒證工作和(hé)集體經濟股份制改革，完善農村土地(dì)流轉服務體系，促進農民收益*化，消除農民進城後顧之憂，彌補進城個人成本，增強向城鎮轉移動力。
河南大學(xué)教授耿明齋認為(wèi)，破解戶籍逆城鎮化的(de)困局，除農村個人資産問題外，培養農民進城必需的(de)文化和(hé)技術等“軟實力”，一(yī)方面，政府部門應該多為(wèi)農民工提供教育、培訓的(de)機會和(hé)平台，從政策上要求農民工必須接受必要的(de)事業培訓或持證上崗；另一(yī)方面，農民工要積極主動參加各類學(xué)習培訓，不斷提高(gāo)自(zì)身文化水平和(hé)技能水平，提高(gāo)自(zì)身就業能力和(hé)技能水平，真正在城市立足。
“戶籍制度改革目前隻是邁出了*步，實際上，城鄉戶籍制度改革和(hé)城鄉一(yī)體化，不僅意味着農村人口可(kě)以在城市定居，也意味着城市人口可(kě)以到鄉村定居。”中國社會科學(xué)院農村發展研究所副研究員李人慶說，“如(rú)果隻有單向的(de)流動，那還稱不上所謂的(de)一(yī)體化。我們要改變傳統思維，城鄉統籌并不一(yī)定是城來統鄉，完全可(kě)以借鑒農村政策中好的(de)，來影響城市政策。在城鄉之間都需要在福利和(hé)保障政策上不斷消除不平等的(de)權利責任，建構國民一(yī)體化的(de)權利責任保障體系。對于其選擇也要考慮到其心理(lǐ)社會承受力給予一(yī)定緩沖期，緩解其心理(lǐ)壓力和(hé)社會适應壓力。”
着眼就地(dì)市民化
傾斜性投資中小城鎮
專家認為(wèi)，當前要推進戶籍制度改革，關鍵在于通過同步配套改革，增強進城動力，解決好進城農民工在住房保障、就業服務、子(zǐ)女教育等方面的(de)需求，逐步實現社會保障跨市州接續，全省範圍無縫對接，推動城鎮常住人口享有城鎮基本公共服務和(hé)同等權利。
“人口城市化和(hé)市民化需要相應的(de)公共财政支撐，如(rú)何分攤流動人口定居所帶來的(de)城市化财政負擔,是一(yī)個尚待解決的(de)難題。”中國社會科學(xué)院農村發展研究所副研究員李人慶認為(wèi)，“中小城市的(de)人口擴張會對人口流入地(dì)财政帶來壓力，财政保障需要解決财權和(hé)事權不相匹配的(de)問題。”
阮文廣認為(wèi)，戶籍制度改革應當着眼于農業轉移人口就近就地(dì)市民化。就近就地(dì)市民化成本較低(dī)。從城市承載能力看，流動人口過度流向大城市，可(kě)能會給大城市帶來交通堵塞、環境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時，随着農村生活水平日益提升，農村人口到大城市居住生活的(de)意願正日益減弱。無論從城鎮化長(cháng)遠發展看，還是從農村人口自(zì)身意願看，促進農業轉移人口就地(dì)就近市民化應該是戶籍制度改革的(de)*選擇。
“現在國家主導向農村地(dì)區投資較多，利益集團大公司主導的(de)投資多集中于大城市，而中小城市和(hé)建制鎮等恰恰是目前投資少有覆蓋的(de)地(dì)方。我們需要改變現在的(de)國家财政戰略，堅持向城鎮做(zuò)傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的(de)局面，以投資改善中小城市和(hé)鄉鎮的(de)發展環境。”中國人民大學(xué)農業與農村發展學(xué)院院長(cháng)溫鐵軍認為(wèi)。
此外，阮文廣認為(wèi)，當前我國戶籍管理(lǐ)制度相關法律法規滞後，已成為(wèi)深入推進戶籍制度改革面臨的(de)嚴峻問題，早已與我國目前的(de)社會情況不相适應，使推進戶籍制度改革缺乏*完整的(de)法律參照，建議盡快出台相應的(de)法律法規，讓基層部門在具體操作過程中有法律依據。
